欧盟边境碳政策解读
栏目:行业动态 发布时间:2021-09-26

7月14日,欧盟委员会通过了“Fit for 55”应对气候变化一揽子计划,涉及能源、交通、建筑、农业和税收等领域,旨在实现“到2030年欧盟温室气体净排放量与1990年的水平相比至少减少55%,到2050年实现碳中和”的目标。其中,碳边境调节机制(CBAM)方案要求部分高碳行业的进口产品以向欧盟购买配额证书的方式支付自身碳排放费用,从而达到防止碳泄露和保护本土产业竞争力的目的。


欧盟碳边境调节机制落地实施后,将对国际贸易格局产生深远影响。同时,欧盟作为我国第二大贸易伙伴,这一机制的实施也将对我国出口贸易及相关行业发展等产生重大影响,需及早谋划应对。

01欧盟碳边境调节机制出台背景


为减少二氧化碳和其他温室气体排放,欧盟于2005年起实施碳排放交易体系(EU-ETS),以“总量控制+排放交易”的方式,强制要求能源密集行业监测和报告其排放量,并按期提交足够的排放配额。这是全球首个温室气体排放配额交易市场,也是欧盟最主要的减排政策工具。EU-ETS覆盖了超过11500家企业的排放,涉及电力、工业、航空等多个部门,约占欧盟温室气体总排放量的40%。


为实现减排目标,EU-ETS的配额总量和配额免费分配基准持续收紧,助推碳配额价格上涨,引发欧盟境内企业关于其竞争力和碳泄漏的担忧。


为解决这一问题,欧盟委员会在2019年底发布的《欧洲绿色新政》(European Green Deal)中提出,实施碳边境调节机制,要求欧盟进口商为其进口商品的含碳量付费,从而减少欧盟境内外企业在碳排放成本上的不对称,以保护内部企业的竞争力、避免碳泄漏。


在此背景下,欧盟委员会在“Fit for 55”应对气候变化一揽子计划中,公布了碳边境调节机制设计方案(以下简称“方案”),并正式启动相关立法程序。


02欧盟碳边境调节机制核心内容


1.初始覆盖范围为钢铁、铝、水泥、化肥和发电行业


根据方案,碳边境调节机制初始覆盖行业为钢铁、铝、水泥、化肥和发电5个行业,与EU-ETS涵盖行业相比,未纳入造纸、玻璃、石化、航空等行业。主要原因包括两点:一是这5个初始覆盖行业排放水平较高且碳排放量相对容易测算;二是这5个行业进口整体大于出口。未来,碳边境调节机制还将考虑纳入其他具有碳泄露风险的重点行业,如化工、陶瓷等。


2.以配额证书的形式要求进口企业承担与欧盟企业相同的碳排放成本


方案在对比包括碳关税、消费税和配额证书3种形式共6种具体方案的实施效果和影响后,推荐采用配额证书的形式,要求进口企业为进口产品的碳排放量购买同等额度的电子证书。其中,产品碳排放量根据实际排放量确定,证书价格与欧盟碳价挂钩,为每周欧盟碳排放额度拍卖的平均价格。


3.允许扣除进口产品在本国已承担的碳排放成本,以避免双重收费


方案规定,对于进口产品已经在生产国以碳税或配额等方式付出的碳排放成本,可在其应缴的碳边境调节机制电子证书中进行扣减,从而避免对同一产品的碳排放进行重复收费。


4.过渡阶段进口产品只需履行申报义务,不用承担碳排放费用


方案提出,2023—2025年为试点阶段,免费配额100%足额发放,碳边境调节机制所涵盖领域的产品仅需履行排放报告义务,每季度报告其上一季度进口量所含碳排放量,并详细说明直接排放量、中间产品排放量以及已付出的碳减排成本,但无需向欧盟支付费用。2025年之后正式收取费用,并逐步削减免费配额。预计在2030年减少到50%,最早在2035年减少到0%。


5.碳边境调节机制计划于2023年实施,但能否按期推行仍存在变数


按照欧盟立法程序,该方案需经过欧洲议会和欧盟理事会讨论通过才能实施。根据近5年的情况,法案一读通过平均耗时18个月(二读通过平均耗时40个月)。若欧盟碳边境调节机制能在一读中按平均所需时长通过,则可于2023年正式实施。考虑目前欧盟各国发展水平差异较大,在实施碳边境调节机制与《关税与贸易总协定》的兼容性、不同国家碳排放成本的可比性等方面均存在争议。预计围绕新规则的谈判和博弈将十分激烈,碳边境调节机制能否按期实施仍存在变数。


03欧盟碳边境调节机制实施影响


碳边境调节机制实施后将对国际贸易产生深远影响,很可能成为推动未来世界经贸格局重构的又一个“布雷顿森林体系”(Bretton Woods system)[1]。为应对全球气候变化问题,当前世界主要经济体均相继发布了碳中和战略,加快经济绿色低碳发展成为大势所趋。比较而言,发达经济体在能源供给结构、绿色低碳技术积累等方面都具备优势,已在全球碳减排赛道上处于先发位置。碳边境调节机制则为发达经济体将碳排放领先优势转变为产业竞争优势,提供了切实可行且占据国际舆论制高点的转化途径。欧盟委员会最新通过的“Fit for 55”和美国拜登政府在今年初颁布的应对气候危机行政令等,都将碳边境调节机制作为推动全球碳减排的重要机制,势必会在未来助推该机制成为影响国际贸易的基础规则,将对世界贸易格局形成深远影响。


碳边境调节机制初期将主要影响中欧铝、钢铁贸易,长远可能对我国相关产业国际竞争优势形成重大影响。欧盟碳边境调节机制首批清单涉及到我国4个行业,相关产品约占对欧盟出口总额的17%,主要为铝和钢铁行业。考虑到铝在生产过程中产生的全氟化碳(PFCs)和耗电量对应的温室气体,我国每吨铝合计将产生约12.5吨温室气体;钢材生产包括长流程及电炉炼钢,每吨钢产生约2吨温室气体。在完全取消免费配额的情景下,当前,欧盟碳交易价约55欧元/吨(约合人民币419元/吨),我国碳价约50元/吨。参照当前中欧碳价水平差异,实施碳边境调节机制后,预计我国出口钢材将支付约700元/吨的碳排放费用,比国内吨钢利润水平高约4成,出口铝将支付约4600元/吨的碳排放费用,比国内吨铝利润水平高15个百分点,铝和钢材出口竞争的价格优势将被完全颠覆。目前,我国对欧盟出口的主要产品包括汽车、太阳能光伏板、机电产品、服装等,若未来相关产品被纳入碳边境调节机制覆盖范围,势必将对中欧贸易形成更大影响。


04应对建议


1.加强碳关税机制研究,积极争取国际规则话语权

随着欧美等国家地区相继跟进,未来碳关税纳入国际贸易框架体系是大概率事件,但当前,碳关税落地机制仍处于众说纷纭阶段,比如不同于欧盟方案,国际货币基金组织就提出应实行国际最低碳价协议,根据各国经济发展水平,建立阶梯型最低碳价体系,促使各国承担“共同而有区别”的责任等。由此可见,碳关税机制仍存有博弈空间,加强前瞻研究,积极争取未来国际贸易规则的话语权,是我国推动构建新发展格局,实现国际市场循环畅通运转的关键。


2.加快构建完善的碳认证体系,助力“双碳”目标实现,争取国际竞争主动

建立完善的碳核查、碳认证管理体系,是碳减排政策落地实施的必备基础。目前,全国碳排放权交易市场已正式运行,并将发电行业率先纳入市场,未来,覆盖排放行业将进一步扩大。建设覆盖范围全面、体系完整、严谨科学的碳核查认证机制,既是保障国内碳市场有效运作、助力我国“双碳”目标实现的内在发展需要,也是主动应对欧美等碳关税机制,争取出口贸易竞争主动的外部形势要求。


3.树立长周期发展思维,从国家战略高度推行循环经济

循环经济通过对资源的高效利用和循环利用,以尽量减少资源依赖,实现经济可持续发展,是我国进入新发展阶段后经济转型发展的必然方向。虽然长周期视角下,循环经济发展路径选择无人质疑,但出于短期快速发展考量,地方产业经济发展决策中的传统模式依赖现象仍屡见不鲜,比如“两高”项目屡禁不止等。贯彻落实习近平生态文明思想,需要树立长周期发展思维,进一步完善配套政策机制,强化循环经济发展路径选择引导和激励。


4.加强减碳零碳负碳技术创新攻关,推动我国在碳减排国际竞争中取得优势

即使从全球视野看,实现碳中和目标目前仍存在诸多技术难点需要攻克,相关减碳、零碳、负碳技术还亟需研发。加强碳减排技术的创新攻关,既是落实我国碳达峰碳中和战略部署要求,也是主动应对碳关税机制,获取国际竞争优势的重要依托。需要进一步完善配套政策,发挥新型举国体制优势,激发微观主体创新活力,强化减碳、零碳、负碳等技术创新攻关。


(本文作者系南方电网能源发展研究院能源战略与政策研究所所长)

注:[1]布雷顿森林体系指第二次世界大战后以美元为中心的国际货币体系协定。布雷顿森林体系是该协定对各国对货币的兑换、国际收支的调节、国际储备资产的构成等问题共同作出的安排所确定的规则、采取的措施及相应的组织机构形式的总和。